IL CASO UNGHERESE

Una inedita forma di regime politico: la democrazia illiberale

L'espressione democrazia illiberale indica una inedita forma di regime politico formalmente democratico ma che di fatto mette in discussione i cardini di una democrazia costituzionale. Tale tendenza interessa un crescente numero di Stati in diverse regioni del mondo come dimostrano l'Ungheria e la Polonia.

La letteratura che si occupa del tema identifica tale nello svuotamento del ruolo del Parlamento un elemento qualificante. Nello specifico risulta fortemente ridimensionato e alterato il rapporto tra: 1) Parlamento e corpo elettorale; 2) il rapporto tra Parlamento e altri poteri politici; 3) il rapporto tra Parlamento e sistema delle garanzie costituzionali.

In primo luogo, il rapporto tra Parlamento e corpo elettorale. L'emergere delle democrazie illiberali è stato collegato nella letteratura specialistica all'affermazione dei movimenti populisti. La retorica populista è basata, tra gli altri elementi, sul rifiuto delle istituzioni rappresentative, alle quali si preferisce un rapporto diretto e immediato tra leader e popolo. La democrazia indiretta, della quale il Parlamento costituisce la manifestazione dal punto di vista istituzionale, è considerata in quest'ottica un artificio, in contrapposizione alla democrazia diretta, ritenuta una forma naturale e genuina di democrazia. Alle forme tradizionali della rappresentanza politica vengono preferiti gli istituti di democrazia diretta, fino al possibile accantonamento del divieto del vincolo di mandato e l'insindacabilità parlamentare.

In secondo luogo, si assiste, negli ordinamenti interessati da fenomeni di regressione costituzionale, a una compressione del principio della separazione dei poteri. Questo fenomeno, che interessa in primo luogo gli organi di garanzia e la loro indipendenza rispetto ai poteri politici (magistratura e corte costituzionale), si manifesta come un deciso spostamento dei meccanismi della decisione politica a favore del Governo, minando l'autonomia del Parlamento.. La retorica populista espone il Governo e lo rende interlocutore diretto del popolo; il Parlamento verrebbe in quest'ottica esautorato della sua funzione rappresentativa, mentre l'Esecutivo verrebbe ad assumere una posizione di assoluto rilievo nella forma di governo.

In terzo luogo le democrazie illiberali, ancora una volta con il concorso della retorica populista, sembrano da una parte sovrastimare il principio maggioritario e dall'altra sottostimare i diritti delle minoranze, spesso messe in condizione di subalternità perenne.

Un caso di studio: l'Ungheria

L'Ungheria costituisce un caso esemplare di regressione costituzionale, a seguito delle riforme approvate dal 2010 e dell'adozione di una nuova Costituzione nel 2011. L'Ungheria, oltre ad essere stata in qualche modo promotrice del modello della democrazia illiberale nell'Europa centro-orientale, espressamente rifuta, per utilizzare le parole del Primo ministro Orbán, dalla tradizione del costituzionalismo europeo. La Costituzione del 2011, espressione più limpida della regressione costituzionale ungherese, ha sostituito la Costituzione del 1949 la quale, pur essendo stata profondamente emendata a partire dal 1989, era rimasta in vigore a seguito della fine del regime socialista nel Paese Il testo adottato nel 2011 ed entrato in vigore nel 2012 ha attirato critiche sia per quanto riguarda il procedimento seguito per la sua approvazione, sia per quanto riguarda i contenuti, ritenuti lesivi dei principi dello Stato costituzionale.

In particolare è opportuno osservare le norme che limitano l'azione della Corte Costituzionale sia rendendo più difficile i ricorsi ad essa sia riformando la sua composizione che risulta fortemente controllata dal Governo

Quanto al contenuto della nuova Costituzione ungherese, il punto maggiormente problematico sembra essere costituito dalla disciplina riguardante la Corte costituzionale. In particolare, le riforme hanno interessato sia le competenze della Corte, con la rimodulazione delle vie d'accesso, la restrizione delle possibilità di intervento sulle leggi in materia finanziaria e il divieto di ricorrere ai precedenti pre-201220, sia la sua composizione, che al momento, grazie alla modifica del procedimento di nomina e della durata del mandato risulta subordinata al Governo. Inoltre la Costituzione risulta spiccatamente flessibile, vale a dire che essa può essere riformata in presenza di semplici maggioranze parlamentari.

Il Parlamento della democrazia illiberale ungherese

A differenza di quanto avvenuto in altri ordinamenti dell'Europa centro-orientale dopo la caduta delle democrazie popolari, l'Ungheria ha scelto nel 1989 una forma di governo parlamentare. Ciò che si registra oggi in contesto di pluralismo politico e il Parlamento in una posizione subordinata rispetto al potere esecutivo. Inoltre i meccanismi di elezioni dei rappresentanti sono fortemente discutibili dato che permettono l'attribuzione dei 2/3 dei seggi al partito che ha ottenuto poco più della maggioranza dei voti e consentendo così l'avvio di una legislatura costituente, è stato modificato nel 2011 con l'introduzione di ulteriori elementi critici. Innanzitutto, cambia il peso della quota proporzionale e di quella maggioritaria, a favore di quest'ultima: si passa da un rapporto di 55 a 45 a un rapporto di 47 a 53.

Quanto democratiche sono le democrazie illiberali?

Quanto democratica è la democrazia illiberale ungherese. Questa domanda parte ovviamente da un utilizzo in senso restrittivo del termine democrazia; in realtà, il nodo che si cela dietro la questione è capire se, ed eventualmente in che modo, il processo di regressione costituzionale alla base dell'affermazione delle democrazie illiberali sia in grado di incidere non soltanto sul circuito delle garanzie, ma anche su quello della decisione politica, e in particolare sul Parlamento e sul parlamentarismo alla base del costituzionalismo europeo. Se riprendiamo in considerazione le ipotesi proposte all'inizio di questo contributo, la conclusione pare essere nel senso che, in effetti, le riforme messe in atto in Ungheria sembrano ridimensionare ruolo e funzione del Parlamento. Il rapporto tra Parlamento e corpo elettorale viene modificato sia dalla nuova legge elettorale che dalla rinnovata disciplina del referendum, le quali finiscono per trasformare in senso plebiscitario gli istituti di democrazia diretta e per sovradimensionare il principio maggioritario in quelli di democrazia rappresentativa. Il rapporto tra Parlamento e altri poteri politici, e in particolare il Governo, è a sua volta oggetto di importanti tensioni; la difficoltà per il Parlamento di partecipare all'elaborazione dell'indirizzo politico ed economico del Paese e la compressione dell'attività di controllo in senso stretto da parte del Legislativo sull'Esecutivo mostrano con chiarezza una tendenza verso una sempre più netta subordinazione del Parlamento nei confronti del Governo. Il rapporto, infine, tra Parlamento e sistema delle garanzie costituzionali sembra essere rivisto soprattutto con riguardo alla posizione delle minoranze politiche nell'esercizio delle funzioni parlamentari.